Ontbreken passend onderwijs: vrijstelling van de Leerplichtwet
Op 24 september 2014 heeft de Raad van State een interessante uitspraak gedaan over de uitleg van de Leerplichtwet. De uitspraak gaat over de uitleg van artikel 11 sub g Lpw. Dit artikel geeft de mogelijkheid om een vrijstelling van geregeld schoolbezoek aan te vragen in geval van ‘andere gewichtige omstandigheden’. De discussie richt zich met name op de uitleg van dit laatste begrip. In dit artikel, dat ik heb geschreven voor Stichting ‘Niet naar school’, een stichting die zich inzet voor ouders van kinderen die (tijdelijk) niet naar school kunnen gaan, bespreek ik deze uitspraak en ga ik kort in op de praktische relevantie ervan.
1. De feiten
De zaak gaat over een jongen die geboren is in 1996. Eerst is hij havo-leerling geweest op het Teyler College in Haarlem en met ingang van het schooljaar 2012/2013 is hij vmbo-leerling geworden op de Schoter Scholengemeenschap. Momenteel volgt de jongen voortgezet algemeen volwassenenonderwijs (vavo) aan het ROC Horizon College te Alkmaar.
Het gaat in deze zaak om een kind met een specifieke zorgbehoefte dat door verschillende hulpverleners wordt begeleid. De jongen is getest en er blijkt sprake te zijn van een disharmonische hoogbegaafdheid (hij heeft een verbaal IQ van 92 en een performaal IQ van 142), daarnaast is er sprake van een computerverslaving. Hij heeft volgens de orthopedagoog een geringe motivatie voor het schoolse leren, en deze adviseert daarom om in samenspraak met de school een plan te maken zodat de jongen weer gemotiveerd raakt voor het onderwijs. De ouders verzoeken op 11 december 2012 om dit advies op te volgen en zo snel mogelijk een plan van aanpak op te stellen zodat hun zoon het onderwijs kan voortzetten. Eerder verzochten de ouders al om hun zoon aan te melden als vavo-leerling maar dit weigerde de school ondanks het gegeven dat hij al sinds september 2012 niet meer naar school ging. De school geeft vervolgens aan dat zij ernstig handelingsverlegen is met betrekking tot de zorg en onderwijsbehoeften van de zoon omdat het onderwijs en de ondersteuning niet heeft geleid tot deelname aan het onderwijscurriculum.
2. Procedure
De ouders doen op 12 januari 2013 een aanvraag tot vrijstelling van geregeld schoolbezoek in de zin van artikel 11 sub g Leerplichtwet (Lpw) voor de periode van 2 november 2012 tot en met het einde van het schooljaar 2012/2013. De redenen hiervoor zijn het ontbreken van passend onderwijs, ongeschiktheid, onveilig schoolklimaat en het ontbreken van deugdelijke zorgbegeleiding.
De aanvraag wordt bij besluit van 25 januari 2013 afgewezen door de leerplichtambtenaar omdat de gegeven redenen niet buiten de wil en invloed van de ouders en de zoon liggen en met de school en andere betrokkenen kan worden gezocht naar passend onderwijs binnen de school of bij een andere school.
Ouders maken bezwaar en op 16 april 2013 verklaart de leerplichtambtenaar de gemaakte bezwaren ongegrond. Dit besluit wordt gemotiveerd met de overweging dat de aangevoerde redenen voor vrijstelling niet kunnen worden aangemerkt als ‘andere gewichtige omstandigheden’ in de zin van artikel 11 aanhef en onder g Lpw.
Vervolgens wordt er beroep ingesteld bij de rechtbank hetgeen op 15 november 2013 ongegrond wordt verklaard. De rechtbank overweegt dat het begrip ‘andere gewichtige omstandigheden’ restrictief moet worden uitgelegd en dat de Leerplichtwet slechts in een beperkt aantal gevallen mogelijkheden biedt tot vrijstelling van geregeld schoolbezoek. Volgens de rechtbank past het niet in het wettelijk stelsel om een beroep op vrijstelling toe te kennen indien er problemen tussen ouder, kind en school ontstaan. Omdat de aangevoerde gronden volgens de Rechtbank niet kunnen leiden tot verlening van de gevraagde vrijstelling hoefde de leerplichtambtenaar hiernaar geen nader onderzoek te doen. Tegen deze uitspraak stellen ouders hoger beroep in bij de Raad van State (RvS).
3. Juridisch Kader
In deze zaak geeft de Raad van State een uitleg van artikel 11 aanhef en onder g Lpw. Op grond van artikel 1 aanhef en onder 3 juncto artikel 16 Lpw is de leerplichtambtenaar de aangewezen persoon om toe te zien op de naleving van de Lpw. Ingevolge artikel 2 lid 1 Lpw moeten degene ouders of verzorgers ervoor zorgen dat een kind staat ingeschreven op een school en deze school geregeld bezoekt. In artikel 11 aanhef en onder g Lpw staat dat je als ouder of verzorger niet verplicht bent om dit te doen wanneer een jongere door andere gewichtige omstandigheden verhinderd is om de school of instelling te bezoeken.
Een beroep op deze vrijstelling kan volgens artikel 14 Lpw worden gedaan bij het hoofd van de school. Dit kan voor ten hoogste tien dagen per schooljaar. Gaat het om een langere periode dan besluit de leerplichtambtenaar nadat hij het hoofd van de school heeft gehoord.
4. Uitspraak van de Raad van State
In hoger beroep voeren de ouders vier gronden aan. Hun eerste betoog houdt in dat er een verkeerde uitleg is gegeven aan het begrip ‘andere gewichtige omstandigheden’ in de zin van artikel 11 aanhef en onder g Leerplichtwet. De restrictieve uitleg van de rechtbank miskent de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 11 sub g Lpw. Uit deze geschiedenis volgt dat sub g van artikel 11 is bedoeld als restcategorie. Hierbij kan het gaan om externe, buiten de wil van de leerplichtige jongere of zijn/haar ouders gelegen omstandigheden. Hoewel het begrip niet te ruim moet worden uitgelegd is de opvatting dat alleen de nauwkeurig in de wet omschreven gevallen vrijstelling mogelijk maken onjuist. Ook de leerplichtambtenaar heeft het begrip te beperkt uitgelegd door enkel te kijken naar omstandigheden buiten de wil van de zoon en de ouders gelegen. Hiermee is hij voorbij gegaan aan het doel van de bepaling als zijnde ‘restcategorie’. De RvS oordeelt dat het eerste betoog slaagt.
De tweede grond voor het hoger beroep betreft het betoog dat de rechtbank de door ouders aangevoerde omstandigheden, waaronder dat de school onwillig was om een oplossing te zoeken voor de gerezen problemen, in haar oordeel had moeten betrekken. Voorop staat dat de leerplichtambtenaar een discretionaire bevoegdheid heeft als het gaat om het beoordelen van een verzoek tot vrijstelling. Dit betekent dat de rechter het besluit van een leerplichtambtenaar slechts terughoudend mag toetsen. Om te beoordelen of sprake is van ‘andere gewichtige omstandigheden’ moet een leerplichtambtenaar op grond van artikel 3:2 van de Awb onderzoek doen en kennis verzamelen met betrekking tot de relevante feiten. Uit de stukken blijkt dat de jongen specifieke onderwijsbehoeften heeft en door verschillende hulpverleners wordt begeleid. Daarom stellen de ouders dat de leerplichtambtenaar in het kader van een zorgvuldige voorbereiding van het besluit de adviezen van de betrokken hulpverleners bij de beoordeling van de ‘andere gewichtige omstandigheden’ in aanmerking moeten nemen. Nu de leerplichtambtenaar de adviezen noch aan de schoolarts noch aan een andere externe deskundige heeft voorgelegd is het besluit niet zorgvuldig voorbereid en tevens ondeugdelijk gemotiveerd. De RvS oordeelt dat ook dit betoog slaagt.
De overige twee betogen inhoudende dat niet alle stukken zouden zijn overgelegd en dat de rechtbank onvoldoende heeft gemotiveerd falen en zullen hier niet verder aan bod komen.
5. Betekenis voor de praktijk
Deze uitspraak is interessant omdat er een uitleg wordt gegeven van artikel 11 sub g Lpw. In het bijzonder bestaat er discussie over de uitleg van de vraag wat wordt verstaan onder ‘andere gewichtige omstandigheden’. Hoewel heersende opvatting eerst was dat aan ‘andere gewichtige omstandigheden’ slechts een zeer restrictieve uitleg mocht worden gegeven en dat het hier enkel om externe, buiten de wil van de leerplichtige jongeren of zijn/haar ouders gelegen omstandigheden kan gaan oordeelt de Raad van State hier anders. Er wordt als het ware extra ruimte gegeven aan de leerplichtambtenaar door te oordelen dat er deugdelijk onderzoek moet worden gedaan door de leerplichtambtenaar. Dit kan hij doen door de adviezen van hulpverleners voor te leggen aan een externe deskundige en aan de hand hiervan te beoordelen of er sprake is van ‘andere gewichtige omstandigheden’. Deze omstandigheden kunnen vervolgens bestaan uit externe omstandigheden maar ook andere omstandigheden van gewicht die maken dat een jongere niet naar school kan gaan. Van belang kunnen dan ook zijn een gebrek aan passend onderwijs, het ontbreken van deugdelijke zorgbegeleiding en een school die niet meer mee wil werken.
Met deze uitspraak krijgt de leerplichtambtenaar een grotere beoordelingsvrijheid als het gaat om de ‘gewichtige omstandigheden’. Hij zal echt moeten kijken naar de situatie en kan niet meer volstaan met het kijken naar externe omstandigheden. Omdat de meeste aanvragen voor een vrijstelling worden gedaan op grond van artikel 5 van de Leerplichtwet is het de vraag of er in de praktijk veel belang zal zijn bij deze nieuwe ontwikkeling. Mijns inziens biedt het in ieder geval wel ruimte voor tijdelijke oplossingen en meer maatwerk. Dit temeer nu er bij deze wijze van vrijstelling wel bekostiging van het alternatieve onderwijs mogelijk is hetgeen bij een vrijstelling op grond van artikel 5b Lpw niet het geval is. De jongen in kwestie heeft de vrijstelling niet meer nodig, hij is inmiddels toegelaten tot de Vavo en volgt weer onderwijs.
Auteur: mr. Fleur Terpstra